На прошлой неделе исполнительный директор ГНФАР Самир Шарифов сделал весьма интересные заявления по поводу управления средствами ГНФАР. По его словам, в настоящий момент Государственный нефтяной фонд разрабатывает предложения по диверсификации средств фонда по трем портфелям - расходный (на данный момент фонд осуществляет расходы по улучшению жилищно-коммунальных условий беженцев и вынужденных переселенцев, по оплате участия в проекте экспортного трубопровода Баку-Тбилиси-Джейхан и в виде трансферта в государственный бюджет), стабилизационный (средства, использование которых должно будет направляться на покрытие дефицита государственного бюджета в случае установления мировых цен ниже планки, прогнозируемой в бюджете Азербайджана) и специальный инвестиционный портфель (так как фонд создан для будущих поколений). С точки зрения размышлений в заявлениях главы Госнефтефонда примечательными показались два момента: стабилизационный и расходный портфели.
По словам Самира Шарифова, при принятии предложения о разделении средств Госнефтефонда по трем портфелям в стабилизационном портфеле, согласно расчетам, целесообразно было бы аккумулировать средства в размере 3% от ВВП. Само создание стабилизационного портфеля в составе активов ГНФАР можно отнести к задачам по повышению эффективности управления средствами фонда. По мнению специалистов фонда, использование средств фонда для покрытия дефицита бюджета может привести к вынужденной продаже активов, в которые инвестированы средства фонда. С точки зрения управления активами фонда такая продажа может считаться нецелесообразной, так как в таком случае есть риски продажи активов по заниженной цене. При создании же стабпортфеля именно его средства и планируется использовать на эти цели.
В большинстве известных сырьевых фондов нет подобного разделения активов на отдельные портфели. Управление осуществляется на основе общих принципов инвестирования, при котором выделяются лишь инструменты для инвестирования (акции, облигации и прочие). Единственно в штате Аляска действуют фактически два фонда: сберегательный фонд - Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund) и стабилизационный фонд - Конституциональный бюджетный резервный фонд (Constitutional Budget Reserve Fund). Постоянный фонд Аляски был учрежден в 1976 году как трастовый фонд для будущих поколений. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся. Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1990 году в ответ на резкое падение цен на нефть в конце 1980-х годов и, как следствие, - сокращение государственных расходов и спад в экономической активности. Основной целью фонда является компенсация падения в доходах бюджета штата, в том числе для финансирования кассового разрыва в течение фискального года. доходы фонда не связаны с изменением цен на нефть. Их объем определяется ежегодно Конгрессом штата как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов фонда от инвестиций.
Если сравнивать предложения ГНФАР с опытом управления нефтяными доходами в Штате Аляска, то ясно видно, что мы перенимаем их стратегию. Согласно предложениям, объем стабилизационного портфеля должен быть фиксированным, что свойственно Конституциональному бюджетному резервному фонду Аляски. С другой же стороны, специальный инвестиционный портфель схож с Постоянным фондом Аляски.
С точки зрения повышения эффективности управления средствами ГНФАР в нынешних условиях идея создания стабилизационного портфеля выглядит очень привлекательной и может приветствоваться.
Но вместе с тем, предложения специалистов ГНФАР косвенно свидетельствуют о том, что в перспективе во взаимоотношениях между госбюджетом и Госнефтефондом особых изменений не предвидится. Эти взаимоотношения, скорее всего, будут ограничены только трансферами, и ГНФАР сохранит свою нынешнюю форму существования. Косвенно об этом свидетельствует также идея о создании расходного портфеля ГНФАР. Это говорит о том, что в перспективе принцип существования двух крупных источников государственных расходов (госбюджет и ГНФАР) сохранится. Это не выгодно Азербайджану по двум основным причинам.
Первая причина связана с проблемами полноценного и справедливого распределения нефтяных доходов. Здесь речь идет о средствах, которые предлагается накапливать на специальном инвестиционном портфеле. В Аляске, например, каждый год населению штата выплачиваются дивиденды из средств Постоянного фонда. Однако опыт Аляски вряд ли подойдет для Азербайджана, так как слишком велика разница в населении (население Аляски составляет 600 тыс. человек - в 5 раз меньше, чем в Азербайджане). С этим согласился и сам глава Госнефтефонда, заявив, что раздача единовременно подобной суммы приведет лишь к мгновенному неоправданному скачку цен в магазинах и не увеличит при этом платежеспособность граждан в долгосрочной перспективе. C точки зрения долгосрочного справедливого распределения средств нефтяного фонда Азербайджану больше всего подходит распределение средств нефтяного фонда через государственный бюджет, что осуществляется например в Норвегии. Посредством государственного бюджета средства ГНФАР могут быть вложены в капитальные инвестиции или направлены на дальнейшее снижение налогового бремени в стране, что охватит все население страны, а не отдельные его категории.
Вторая причина связана с нежелательными макроэкономическими последствиями существования разных механизмов формирования и распределения нефтяных доходов. В таком случае координация между этими механизмами даже при огромном желании на то не может быть обеспечена в полной мере. Результатом отсутствия должного сочетания действий может стать вспышка инфляции, вызванная ростом внутреннего совокупного спроса. Для того, чтобы устранить инфляционные последствия расходования нефтяных средств, необходимо их сглаживание во времени. Теоретической основной такого сглаживания может, например, стать концепция лимита экономически приемлемого (устойчивого) ненефтяного дефицита. В таком случае ненефтяное сальдо государственного бюджета становится прямым показателем уровня деятельности, которая финансируется из нефтяных доходов и превращается в важнейший ориентир для налогово-бюджетной политики. Такой стратегии, например, придерживается Норвегия, правительство которой действительно использует нефтяные доходы на благо всего народа.
В Государственный нефтяной фонд этой страны (Norwegian State Petroleum Fund) поступают нефтедоллары, остающиеся после финансирования структурного дефицита государственного бюджета. При нехватке же средств для финансирования структурного дефицита происходит обратный отток нефтедолларов из фонда в госбюджет. Структурный дефицит государственного бюджета прогнозируется на долгосрочную перспективу, что позволяет обходиться меньшими инфляционными издержками при расходовании нефтедолларов.
Следует отметить, что концепция ненефтяного дефицита отражена в Долгосрочной стратегии использования нефтяных доходов, подписанного президентом АР Ильхамом Алиевым весной текущего года.
Однако, существующая в Азербайджане ситуация вокруг формирования и использования нефтяных доходов позволяет сделать вывод о том, что без ее скорейшего изменения успешно реализовать эту стратегию на практике не удастся. Так, в стране существуют 4 основных накопителя - распределителя нефтяных доходов:
1) Государственный нефтяной фонд Азербайджанской Республики (ГНФАР), созданный в конце 2000 года. В фонд поступают средства, связанные с участием государства в нефтяных контрактах типа PSA.
2) Государственный бюджет, в который текут налог на прибыль ГНКАР и всех компаний, функционирующих в рамках нефтяных контрактов типа PSA (пока эти копании не вышли на чистую прибыль и налог на прибыль не платят). В бюджет также поступает 25% доходов, рассчитываемых как разница между внутренней ценой реализации нефти в стране и мировыми ценами на этот товар.
3) Специальный счет в Казначействе, открытый при составлении бюджета 2004 года. На этом счету накапливаются сверхдоходы госбюджета, полученные за счет превышения мировых нефтяных цен, заложенного в бюджете уровня. В проектах госбюджетов 2004 и 2005гг. указано, что средства фонда расходуются при падении мировых цен ниже предусмотренного в бюджете уровня.
4) Государственная нефтяная компания Азербайджанской Республики (ГНКАР), которая оставляет себе 75% доходов, полученных от разницы между внутренней и мировой ценой реализации сырой нефти
Координация между указанными структурами осуществляется очень слабо. Но даже при огромном желании достичь нужного уровня координации в течение длительного периода не удастся. Поэтому первоочередными шагами правительства в области эффективного использования нефтяных доходов должно стать формирование единого накопителя-распределителя нефтяных доходов. На наш взгляд, им вполне может стать ГНФАР, обладающий для этого всеми необходимыми возможностями. Однако на этом дело не заканчивается. Целесообразно пересмотреть систему взаимоотношений между ГНФАР и государственным бюджетом. Нынешняя система, базирующаяся на трансфертах, не может считаться приемлемой как с точки зрения макроэкономической перспективы, так и с точки зрения эффективного управления средствами ГНФАР. В качестве альтернативной системы взаимоотношений можно предложить принцип сообщающихся сосудов, применяемый в Норвегии. В таком случае необходимость в расчленении средств ГНФАР на отельные портфели отпадет, и создастся реальное поле для успешного сглаживания расходов нефтедолларов во времени.