Баку, Азербайджан 2020
Что такое оценка регулирующего воздействия?
Как следует из названия, Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) оценивает влияние регулирующей деятельности государств, административных решений, нормативов, стандартов и т.д. на заинтересованные стороны указанной деятельности, к примеру, социальные, экономические, экологические, в некоторых случаях, в частности, по региональному развитию, МСП и т.д.
Согласно веб-странице ОЭСР, «Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) является системным подходом к критической оценке положительного и отрицательного воздействия предлагаемых и существующих нормативных документов и ненормативных альтернатив». С точки зрения Всемирного банка, ОРВ является «инструментом, который помогает политикам задавать систематические вопросы о различных вариантах политики и последствиях правительственных вмешательств» (Всемирный банк 2010b). Результатом этого процесса является отчёт об оценке, который предоставляет высококачественные данные для сравнения различных вариантов политики (Всемирный банк 2010a). (GIRG, Международная практика оценки регулирующего воздействия)
ОРВ включен в нормативные положения 32 из 35 стран ОЭСР и 46 из 58 экономик с высоким уровнем дохода. Многие развивающиеся страны из всех регионов мира, таких как Вьетнам, Марокко, Казахстан, Румыния, также разработали в последние несколько лет хорошую практику ОРВ.
Преимущества внедрения ОРВ многообразны, сюда можно отнести также и экономические преимущества, такие как устранение лишнего нормативного бремени, которое может повлечь за собой государственные и частные расходы, иногда оцениваемые в миллионы долларов. В хорошо известном примере первое предложение Европейской комиссии о правилах регистрации, оценки, авторизации и ограничении химических веществ (REACH) могло бы обойтись для европейской химической промышленности в 10 миллиардов евро. Однако, после проведения тщательного ОРВ и проведения публичных дебатов по обсуждению различных нормативных альтернатив, правила были пересмотрены, чтобы сделать их более эффективными и менее обременительными для частного сектора, сохранив при этом основные преимущества предложения. Окончательная стоимость для промышленности была снижена до двух миллиардов евро. Вся ОРВ была оценена в один миллион евро, а окупаемость составляла 10,000 евро к одному (Всемирный банк 2010b).
Основные принципы ОРВ
ОРВ предусматривает следующие принципы наилучшей практики регулирования:
Соразмерность - законодатели должны вмешиваться только тогда, когда это необходимо. Средства правовой защиты должны соответствовать предполагаемому риску, а затраты должны быть определены и сведены к минимуму.
· Подотчетность - законодатели должны иметь возможность обосновывать решения и предварительно консультироваться с заинтересованными сторонами, такими как предприятия, сообщества, некоммерческие организации (например, специализирующиеся на оценке воздействия на окружающую среду, защите уязвимых категорий общества и т.д.).
· Последовательность - правительственные правила и стандарты должны быть последовательными и исполняться справедливо.
· Прозрачность - регулирующие органы должны быть открытыми, а правила должны быть простыми и удобными для пользователя.
· Наведение - регулирование должно быть сосредоточено на проблеме и минимизировать побочные эффекты.
Наилучшие международные практики ОРВ
Во многих странах ОРВ фокусируются на экономических воздействиях предлагаемого или существующего регулирования, особенно для МСП. Другие страны, такие как Эстония, которая является развитой страной с высоким уровнем дохода и которая недавно была признана страной с одной из самых быстрорастущих экономик в ЕС, имеют более комплексную оценку воздействия. (GIRG, Международная практика оценки регулирующего воздействия)
Согласно директивам Эстонии, пояснительная записка ОРВ должна содержать следующие возможные воздействия: 1) социальное, в том числе демографическое воздействие; 2) влияние на национальную безопасность и международные отношения; 3) влияние на экономику; 4) влияние на среду обитания и природную среду; 5) влияние на региональное развитие; 6) влияние на организацию государственных органов и органов местного самоуправления; и 7) любое другое прямое или косвенное воздействие.
Другими усложненными примерами ОРВ могут служить канадское «Руководство для авторов ОРВ», британское «Правительственное руководство по оценке регулирующего воздействия» и т.д.
Многие передовые практики также предполагают внедрение как предварительной, традиционной формы ОРВ, описанной до сих пор, так и фактической оценки нормативных актов, то есть оценки воздействия уже принятых нормативных актов. Согласно ОЭСР, это позволяет привлечь политиков, участвующих в процессе регулирования, к ответственности за экономические ресурсы и политический капитал, вложенный в разработанные нормативные акты. Фактическая оценка также позволяет собирать доказательства и данные для дальнейшего анализа эффективности инструментов политики, используемых на практике, для анализа их эффективности и для улучшения разработки и реализации политики. ОЭСР 2003
Рамки ОРВ Азербайджана и их недостатки
Элементы ОРВ существуют и в правовых рамках Азербайджана. В соответствии со статьей 59 II Конституции Азербайджанской Республики, «Государство осуществляет регулирование предпринимательства только для защиты интересов государства, жизни человека и безопасности». Согласно Конституционному закону О нормативных правовых актах, регулирующая деятельность в Азербайджане должна основываться на соразмерности и подотчетности [гражданам], демократии и прозрачности, согласованности правовых актов, защите прав человека, свобод и законных интересов и социальной справедливости, систематизме и единстве правового регулирования общественных отношений. (Статья 8. Принципы регулирующей деятельности) Закон О лицензиях и разрешениях от 15 марта 2016 г. предусматривает, что анализ регулирующего воздействия является одним из принципов государственного регулирования в области лицензий и разрешений. (Статья 10. Принципы государственного регулирования лицензионно-разрешительной системы)
Кроме того, статья 16 Закона специально посвящена оценке регулирующего воздействия. В соответствии с этой статьей, в ОРВ должно быть включено следующее:
1. Оценка влияния на предпринимательство предлагаемых правовых актов по установлению видов деятельности, требующих получения лицензии и разрешения;
2. Оценка влияния на предпринимательство существующих правовых актов по установлению видов деятельности, требующих получения лицензии и разрешения. (Закон О лицензиях и разрешениях, статья 16.1)
Оценка регулирующего воздействия осуществляется соответствующим государственным органом, а также органом, выдающим лицензию и разрешение (Закон О лицензиях и разрешениях, статья 16.2).
Конкретные примеры ОРВ имеются в других правовых актах Азербайджана. Например, Закон О защите окружающей среды предусматривает, что государство должно внедрять правовые и экономические нормы, обеспечивающие защиту окружающей среды.
2 ноября 2017 г. Кабинет министров в соответствии с Законом О лицензиях и разрешениях принял «Правила оценки регулирующего воздействия» (далее - «Правила») , который определяет Министерство экономики в качестве органа, осуществляющего ОРВ.
Тем не менее, у Правил есть определенные недостатки. Во-первых, поскольку они подготовлены в контексте Закона О лицензиях и разрешениях, Правила сфокусированы на государственном регулировании лицензий и разрешений (однако, см. Статью 2.2 Правил, в которой оговорено, что «Оценка регулирующего воздействия проектов законов проводится в каждом случае"). Тем не менее, регулирующее воздействие государства на экономику и общество не ограничивается выдачей лицензий и разрешений. Например, государство, путем внесения поправок в отдельные правовые акты, такие как Налоговый кодекс или Критерии для определения размера предприятия (см. «Решение Кабинета министров об утверждении критериев для микро-, малых, средних и крупных предприятий»), может оказать огромное влияние на экономику. Во-вторых, Правила ограничивают ОРВ созданием законопроектов и, таким образом, пропускают сотни других правовых актов, таких как Президентские распоряжения и указы, решения Кабинета министров, правила и положения других органов,
таких как Центральный банк, которые также оказывают не меньшее воздействие. И, третий, но не последний вопрос, в Правилах не содержится четкой методологии внедрения ОРВ.
В разделе «Оценка воздействия» Глобальных показателей регулирующего управления (GIRG) Глобальной группы показателей Всемирного банка указываются другие недостатки структуры ОРВ в Азербайджане, такие как отсутствие специализированного государственного органа, которому поручено проводить обзор и мониторинг оценки регулирующего воздействия, проводимой другими частными агентствами или государственными органами. См. Рисунок 2 (извлечен со страницы проекта).
Источник: База данных GIRD, https://rulemaking.worldbank.org/en/data/explorecountries/azerbaijan#
Заключение
Внедрение оценки регулирующего воздействия может быть очень полезным для развития экономики и благосостояния людей, проживающих в Азербайджане. Имеющаяся национальная структура ОРВ в Азербайджане уже позволяет реализовать определенный уровень ОРВ, о чем свидетельствуют недавние правовые и экономические реформы, проведённые правительством Азербайджана. Тем не менее, существующие национальные рамки могут быть улучшены во благо страны. Например, Правила оценки регулирующего воздействия могут быть изменены в соответствии с передовой международной практикой для охвата всей регулирующей деятельности государства, может быть создан специализированный государственный орган для рассмотрения и мониторинга ОРВ, осуществляемой всеми государственными органами, а также может быть укреплено продолжение сотрудничества с юрисдикциями, имеющими успешные модели ОРВ
Источники:
Международные
1. Глобальные показатели регулирующего управления: Мировая практика оценки регулирующего воздействия, http://documents.worldbank.org/curated/en/905611520284525814/Global-Indicators-of-Regulatory-Governance-Worldwide-Practices-of-Regulatory-Impact-Assessments.pdf
2. ОЭСР 2003, Материалы совещания экспертов ОЭСР по эффективности работы регулирующих органов: Фактическая оценка нормативной политики, Издательство ОЭСР, Париж, https://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/30401951.pdf
3. Правительство Канады, Секретариат Совета Казначейства, «Руководство для авторов ОРВ», https://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/ОРВswg-grrier/ОРВswg-grrier-eng.pdf
4. «Оценка регулирующего воздействия, Правительственное руководство» Британии, http://regulatoryreform.com/wp-content/uploads/2015/06/Israel-Regulatory-Impact-Assessment-Go Government-Handbook-2013.pdf
Местные источники 1. Конституция Азербайджанской Республики, http://e-qanun.az/framework/897 2. Конституционный закон о нормативно-правовых актах, http://e-qanun.az/framework/21300 3. Закон о лицензиях и разрешениях, http://e-qanun.az/framework/32626 4. Правила оценки регулирующего воздействия, http://e-qanun.az/framework/34013 5. Закон об охране окружающей среды, http://e-qanun.az/framework/3852
«EKVITA» - это юридическая, налоговая и управленческая консалтинговая компания с полным спектром услуг, в которой работает около 40 профессионалов. Среди её активных клиентов несколько компаний из списка «Fortune 500», работающих по всему миру. Компания также занималась государственными проектами и работала с международными донорскими организациями, такими как Всемирный банк.
Компания «EKVITA» предоставляет комплексные профессиональные услуги, сочетающие общие бизнес-консультации и поддержку с очень мощной юридической, финансовой и налоговой практикой.
Лидирующая позиция «EKVITA» на рынке была признана международными классифицирующими институтами и прочими соответствующими международными стандартами.