...

Муниципалитеты в Aзербайджане: нет денег и власти

Исследования Материалы 20 мая 2009 12:05 (UTC +04:00)

2009 год - год муниципальных выборов. Гражданам страны предстоит в третий раз избирать органы местного самоуправления. В силу ряда объективных и субъективных причин азербайджанские муниципалитеты в целом не смогли самореализоваться. Отдельные попытки в законодательном порядке укрепить их власть на местах, повысить ответственность результата не дали. Поэтому и идет поиск путей, которые привели бы к оживлению деятельности органов местного самоуправления.

В Азербайджане муниципалитеты были созданы накануне вступления страны в Совет Европы как одно из условий членства. Всего создано 2757 муниципалитета в различных городах и районах республики, и первые выборы прошли в 1999 году.

Рассмотрим, по каким же причинам органы местного самоуправления в Азербайджане не смогли за десятилетний период своего существования занять в стране положение, свойственное их коллегам в Европе и ряде соседних стран.

Бюджет муниципалитетов

Доля местных доходов в госбюджете на 2009 год крайне мала (3,9 процента). По данным Национальной бюджетной группы (НБГ), доля местных доходов в госбюджете на 2009 год по сравнению с предыдущим годом возросла на 53,8 процентов или 167,6 миллиона манатов (около 207 миллионов долларов). 25,3 миллиона манатов (31,2 миллиона долларов) этого роста будет обеспечено за счет города Баку. Таким образом, за исключением столицы прогноз по росту местных доходов прогнозируется на уровне 142,3 миллиона манатов (около 176 миллионов долларов).

С учетом роста зарплаты региональных работников бюджетных организаций, а также налоговых выплат в рамках реализуемых в регионах бюджетных инвестиционных проектов (в первую очередь налог на прибыль физических лиц, упрощенный налог и НДС) можно сказать, что доля частного сектора в формировании роста местных доходов невелика.

По данным Центра экономических исследований (ЦЭИ), суммарный бюджет существующих в Азербайджане муниципалитетов не превышает 50 миллионов манатов, что составляет не более 0,5 процентов от суммы государственного бюджета. В то время как в большинстве стран переходного периода, в том числе Содружества, удельный вес местных бюджетов в структуре государственных бюджетов составляет до 10-15 процентов.

Так, в 2008 году суммарные поступления в бюджеты органов местного самоуправления составили 43,077 миллионов манат, что на 14 процентов ниже показателя за предшествующий год. Почти половина этой суммы (44 процентов) приходится на муниципалитеты Баку и Апшеронского полуострова (Сумгаит и Апшеронский район), где каждый муниципалитет заработал в среднем по 275 тысяч манатов. На долю 2626 поселковых и сельских муниципалитетов, расположенных в регионах страны, приходится около 15,5 миллионов манатов, то есть по 6 тысяч на каждый.

Существенную часть - 73,2 процента в бюджетах органов местного самоуправления занимают неналоговые поступления. В прошлом году продажа земли и имущества осталась основным источником поступлений. В 2008 году муниципалитеты заработали на этом 14,4 миллионов манатов. Дотации государства в 2008 году составила 3,43 миллионов манатов, а от международных организаций муниципалитеты получили всего 4,3 тысяч манатов.

Что касается расходов, из 47,528 миллионов расходов 16,7 миллионов манатов или 35 процентов израсходовано на содержание муниципалитетов. На ремонт местных дорог и обустройство территорий потрачено 21 миллионов манатов.

Финансовая слабость - налоги

Большинство муниципалитетов, действующих в стране (ввиду ограниченности местной налоговой базы), имеют проблемы со сбором местных налогов. Как известно, муниципалитетам разрешается собирать лишь промысловый налог, имущественный налог с физических лиц, налог на добычу строительных материалов местного значения (песок, гравий) и налог с прибыли муниципальных предприятий. Единственным несменным источником поступлений в муниципальные бюджеты во всей республике является земельный налог, другие сборы могут собирать далеко не все местные органы самоуправления.

Так, в Азербайджане, по данным ЦЭИ,  лишь 7 муниципалитетов из всего действующих местных органов самоуправления имеют возможность собирать налог с прибыли. Лишь 39 муниципалитетов собирают промысловый налог, не более 244 - имущественный налог с физических лиц, 14 могут взимать плату за размещение рекламы на своей территории, порядка 12 - пошлины за санаторно- курортную деятельность.

Такая разобщенность при сборе налогов связана тоже как с объективными, так и субъективными факторами. В первом случае, играет роль территориальное деление муниципалитетов, например, отсутствие или присутствие на территории муниципалитета промысловой деятельности, облагаемой налогом. Субъективный фактор связан с вмешательством при сборе налогов со стороны местных органов исполнительной власти (ИВ). Так, в некоторых районах структуры Министерства экологии и природных ресурсов не разрешают муниципалитетам облагать налогом добычу строительных материалов местного значения, заявляя, что этот вопрос находится в полномочии государства.

В сфере имущественного налогообложения муниципалитетов также существуют проблемы. Имущественный налог на недвижимость, согласно законодательству, можно взимать лишь на основе инвентарной стоимости объекта, которую должна определять Государственная служба реестра недвижимого имущества. При предоставлении гражданину документов, свидетельствующих о праве собственности на объект, служба должна указывать инвентарную стоимость недвижимости. Однако, на деле, в большинстве случаев в документации подобная стоимость не указывается, или же сумма определяется на уровне, необлагаемом налогом (согласно Налоговому кодексу, недвижимость со стоимостью ниже 5 тысяч манатов не облагается налогом на имущество). В случае, если инвентарная стоимость жилища выше данной минимальной планки, то налог составляет 0,1 процент от суммы, превышающей цифру 5 тысяч манатов. Отметим, что этот налог выплачивается один раз в год, и, согласно установленным правилам, муниципалитеты должны направлять соответствующие извещения жильцам.

В итоге за счёт налога на землю с физических лиц формируется только 14 процентов доходов муниципалитетов, а за счёт налога на имущество физических лиц лишь 1,9 процента (данные Службы государственного реестра недвижимого имущества Азербайджана). Если муниципалитеты будут осуществлять полномочия по сбору налогов, их финансовые возможности достаточно возрастут, что в свою очередь позволит использовать эти средства на развитие муниципалитетов, решение их проблем.

Муниципальные налоги поступают в распоряжение муниципалитетов и должны расходоваться в целях благоустройства подведомственной территории и среды обитания граждан этой зоны.

Финансовая слабость - государственные дотации

Выделение госпомощи муниципалитетам определяется в законе АР "Об основах финансирования муниципалитетов". В частности, в 8-й статье этого закона сказано, что исполнительная власть может для помощи муниципалитетам выделять целевой трансферт, или субвенцию. Верхний предел этой помощи определяется количеством жителей в данном муниципальном участке, значением этой территории в формировании финансовых резервов страны и другими факторами. Дотация же выделяется государством для покрытия расходов муниципалитета, которые он не может оплатить за счет своих доходов.

Однако, в стране фактически отсутствует практика предоставления местным властям субвенций (безвозмездное госбюджетное целевое финансирование). Другая форма госбюджетного финансирования - дотации - предоставляется на основе некого механизма, который не оправдывает нужды муниципалитетов. Государство выделяет муниципалитетам финансовую помощь, базируясь на численности местного населения, что является не достаточным критерием для определения размера этой суммы.

Министерство финансов Азербайджана занимает осторожную позицию в вопросе выделения из госбюджета дотаций муниципалитетам. Так, по мнению представителей этого министерства, в вопросах финансовой деятельности многих муниципалитетов имеются серьезные проблемы, что видно по их финансовой отчётности. Поэтому министерство осторожно подходит к вопросу увеличению размера бюджетных дотаций муниципалитетам. "Муниципалитеты находятся на самофинансировании, и все их проблемы нельзя решать за счёт бюджета. У нас есть информация о том, сколько собирают налогов в свои бюджетные муниципалитеты, но реально мы сегодня не имеем возможности контролировать использование муниципалитетами своих доходов", - отмечают в минфине. На получение бюджетных дотаций могут рассчитывать только те муниципалитеты, которые представляют в Министерство отчётность о цели получения бюджетных средств и их использовании.

В 2009 году объём бюджетных дотаций муниципалитетам останется на уровне 2008 года - 3,5 миллионов манатов, что составляет 0,03 процента от всего бюджета страны. Для сравнения - трансферты из госбюджета для муниципальных органов составляют в бюджете Италии 65 процентов, Германии - 55 процентов, Эстонии - 81 процентов, Швеции - 13 процентов. В некоторых странах существуют даже законы, устанавливающие минимально допустимый уровень госпомощи муниципалитетам. В Армении государство не может выделять меньше 4 процентов от госбюджета. В законах АР "О бюджетной системе" и "Об основах финансирования муниципалитетов" подобных положений не существует.

"Финансирование муниципалитетов не обязательство государства, а скорее добрая воля", - считают в министерстве финансов Азербайджана. Дотации начались с момента введения в стране органов местного самоуправления. С 2000 года муниципалитетам из государственного бюджета оказана финансовая помощь на 26,4 миллионов манатов. Выделяя помощь, государство не диктует муниципалитетам условия их расходования, требуя лишь, чтобы деньги использовались разумно и справедливо. В то же время государство оставляет за собой право осуществлять контроль над расходованием помощи муниципалитетами.

Финансовая слабость - внешние заимствования

В стране не развита также система внешнего финансового заимствования самоуправлений. По данным ЦЭИ, до сих пор ни один действующий в Азербайджане муниципалитет не смог получить кредитных средств у коммерческих банков для реализации инфраструктурных проектов. Причина -ограниченность финансовых ресурсов муниципалитетов, из- за чего банки не предоставляют им кредиты. В большинстве случаев банки предлагают муниципалитетам кредиты по коммерческим условиям, но следует учесть, что самоуправление не коммерческий институт, поэтому эти формирования могут одалживать средства лишь по льготным предложениям.

Слабость полномочий - пересечение интересов

С одной стороны, полномочия муниципалитетов ограниченны, с другой - некоторые права и обязанности местных исполнительных властей и органов самоуправления часто пересекаются, что вызывает недовольство последних. В то время как, согласно Европейской хартии, полномочия муниципалитетов должны быть исключительными, т.е. относиться только к ним, нельзя допускать наделения других органов ИВ аналогичными полномочиями. Одна из главных проблем этих структур связана с законодательством. Скажем, в документах, регламентирующих статус органов местного самоуправления, в частности в законе " О статусе муниципалитетов", указанные для этих организаций полномочия не являются только их прерогативой. Большинство из них совпадает с функциями местных органов исполнительной власти, особенно в решении социально-экономических и экологических проблем.

Сегодня все важные проблемы, существующие на местах, в поселках и деревнях, от вопросов трудоустройства, выдачи гражданам справок и до благоустройства территорий, возложены на органы местной исполнительной власти или региональные представительства различных государственных структур. Единственная функция, полностью и исключительно закрепленная за муниципалитетами, - это содержание дорог местного значения, которая зафиксирована и в законе "Об автомобильных дорогах", и в законе "О статусе муниципалитетов".

Слабость полномочий - статус и имущество

Еще одна важная проблема касается статуса муниципалитетов, который четко не установлен. Они неизвестны так, как органы местной исполнительной власти, и воспринимаются населением просто как негосударственная организация. Скажем, анализ положения дел в этой сфере в странах Восточной Европы и Балтии показывает, что государство передает свои полномочия, относящиеся к таким сферам, как управление хозяйственными объектами местного значения, экологии, культуры и тому подобное, органам самоуправления. Иными словами, все локальные вопросы эффективнее решаются муниципальными органами, которым государство выделяет необходимые средства.

С другой стороны, муниципалитеты все еще не обеспечены надлежащим административным имуществом. Ведь законодательство предусматривает обеспечение муниципалитетов отдельным имуществом, но до сих пор это требованием не выполнено. Еще в июне 2002 года Кабинет министров своим решением определил перечень государственного имущества, которое должно быть передано муниципалитетам, но до сих пор из них местным органам самоуправления передано лишь 92 объекта (данные ЦЭИ). По сути лишь 62 муниципалитета из всего существующих в стране 2757 местных органов самоуправления смогли получить отведенное им госимущество. Множество местных самоуправлений все еще не обладает собственным административным зданием. А уровень компьютеризации муниципалитетов по-прежнему остается низким - всего 1 процент.

Лента

Лента новостей